Annullamento giurisdizionale vincolo indiretto
Sentenza TAR Brescia 14 agosto 2008 n. 860
Il commento dell'avvocato
L’Avvocato Nicolini ha rappresentato e difeso un’impresa immobiliare in un ricorso avanti il TAR della Lombardia, sezione di Brescia, per l’annullamento del decreto di tutela indiretta – ex art. 45 del Codice dei Beni Culturali – che aveva disposto l'inedificabilità assoluta di un intero comparto oggetto di lottizzazione.
Lo Studio legale Nicolini ha dimostrato l’illegittimità del decreto ministeriale ed ottenuto l'annullamento dello stesso.
II TAR Brescia, con sentenza n. 860/2008, ha statuito che l’amministrazione statale non aveva ottemperato ai propri obblighi di verifica e non aveva predisposto gli opportuni sopralluoghi al fine di constatare il possesso o meno dei requisiti di distanza minima a tutela dei beni culturali della città di Mantova, oggetto di vincolo diretto.
Per approfondire il caso oggetto della citata sentenza del TAR della Lombardia, di seguito lo svolgimento completo del procedimento.
Il caso legale
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia, sezione staccata di Brescia (Sezione Prima), con sentenza 14 agosto 2008 n. 860, su ricorso proposto da Conti Immobiliare Sas di Conti Giuseppina, rappresentato e difeso dagli avv. Antonietta Giannone, Cesare Nicolini, con la collaborazione dell’avv. Alessandra Nicolini e dell’arch. Rosolini Pigozzi, ha annullato il decreto 9 novembre 2007 di tutela indiretta ai sensi dell'art. 45 del D.L.vo 42/2004 adottato dal Direttore Regionale per i Beni Culturali e Paesaggistici della Lombardia, limitatamente ai mappali di proprietà della ricorrente inclusi negli ambiti ove è prescritta la inedificabilità assoluta dell’area; area sulla quale è in corso di attuazione il piano di lottizzazione detto “Lagocastello” approvato dal Comune di Mantova.
La “Lagocastello Immobiliare S.r.l.” [d’ora in avanti, soltanto “Lagocastello”] e la Conti Immobiliare S.a.s. di Conti Giuseppina [d’ora in avanti, soltanto “Conti”] sono proprietarie in Mantova di un’area sita in prossimità della sponda est del Lago Inferiore e classificato dal vigente P.R.G. come parte del “Comparto Strada Cipata 1”, zona C soggetta a piano attuativo obbligatorio, comprendente per una superficie di 334.727 mq terreni della Lagocastello e per i residui 23.460 mq terreni della Conti.
L'Amministrazione Comunale ha adottato e approvato, con delibere consiliari 2 dicembre 2004 n°112 e 10 febbraio 2005 n°14, il piano attuativo previsto dallo strumento generale, integrato il 28 febbraio 2005 dalla relativa convenzione urbanistica stipulata fra il Comune, la Lagocastello e la Conti.
A norma del piano attuativo e della convenzione, la Lagocastello e la Conti programmano allora un intervento di superficie complessiva di 308.187 mq, ripartiti in 142.811 mq a destinazione residenziale e terziaria, 109.719 a parco pubblico, 20.977 a parcheggio pubblico, 28.629 a strade ed il residuo a rispetto stradale; sulla superficie a ciò destinata programma poi 184.899 mc di edificazione - corrispondenti ad una superficie lorda di pavimento di 61.633 mq destinati a residenza e, in piccola parte, ad albergo - per 1233 abitanti teorici insediabili.
In sede di realizzazione degli interventi di cui al piano attuativo citato, i lottizzanti hanno ricevuto dal Comune una serie di provvedimenti repressivi ovvero negativi che non rilevano direttamente nella presente causa, ma che hanno impedito la prosecuzione dell'intervento autorizzato.
Il Direttore Regionale per i Beni Culturali e Paesaggistici della Lombardia, con decreto 9 novembre 2007 ha apposto vincolo di tutela indiretta ai sensi dell'art. 45 del D.L.vo 42/2004 disponendo la inedificabilità assoluta dell’area sulla quale è in corso di attuazione il piano di lottizzazione detto “Lagocastello” approvato dal Comune di Mantova.
Il vincolo di tutela indiretta ai sensi dell’art. 45 del d. lgs. 42/2004 è volto a proteggere un bene culturale non in quanto tale, ma evitando, come dice la norma, che “ne sia danneggiata la prospettiva o la luce o ne siano alterate le condizioni di ambiente e di decoro”, intende quindi, in parole semplici, mantenere al bene in parola la propria cornice, che non di rado è parte integrante del suo fascino e della sua bellezza; a tal fine; come tale, il vincolo in parola può assumere il più vario concreto contenuto, dato che può prescrivere, sempre in base alla lettera della legge, “distanze”, “misure” e “altre norme”, fra le quali pacificamente è compresa l’inedificabilità di certe aree.
La giurisprudenza, anche con riferimento a norme previgenti di contenuto identico a quella qui applicabile, ha avuto cura di precisare i limiti entro i quali l’amministrazione può imporre il vincolo in questione, che in astratto, data la potenziale indeterminatezza dei concetti coinvolti di “prospettiva”, “luce”, “ambiente” e “decoro”, potrebbe assumere ampiezza e intensità notevoli, tali da sacrificare in modo particolarmente intenso la posizione dei privati.
In linea generale, Consiglio di Stato sez. VI 20 settembre 2006 n°4866, citata per tutte, ha allora affermato che “se è vero che l'imposizione dei vincoli previsti dalla l. n. 1089 del 1939 consegue ad una valutazione ampiamente discrezionale dell'amministrazione, la stessa soggiace a precisi limiti, enucleabili nel generale concetto di logicità e razionalità dell'azione amministrativa - onde evitare che la vincolatività indiretta, accessoria e strumentale potesse trasformarsi in una vincolatività generale e indifferenziata; nel principio di proporzionalità e congruità del mezzo rispetto al fine perseguito, nella specifica valutazione dell'interesse pubblico "particolare" perseguito e nella necessità che nella motivazione provvedimentale sia chiaramente espressa l'impossibilità di scelte alternative meno onerose per il privato gravato del vincolo indiretto”.
Con riferimento poi al caso in cui il vincolo indiretto si risolva nella inedificabilità assoluta di determinate aree, TAR Lazio Roma 5 marzo 2003 n°1711 ha evidenziato la necessità di una motivazione particolarmente rigorosa e sorretta da adeguata istruttoria, trattandosi evidentemente di imporre ai destinatari un sacrificio di notevole intensità, nonché, secondo logica, di smentire tutti i precedenti apprezzamenti di segno contrario delle varie amministrazioni competenti, senza dei quali, all’evidenza, la edificabilità non sussisterebbe. Pure conforme a logica appare richiedere una motivazione puntuale nel caso in cui, come nella specie, il privato abbia addirittura legittimamente incominciato ad urbanizzare il terreno sulla base dei vigenti strumenti urbanistici, ed investito in ciò ingenti capitali, perché in tal caso si deve tutelare anche il suo affidamento.
Nel caso di specie, il Collegio ha ritenuto che i criteri appena illustrati non siano stati rispettati. Il provvedimento impugnato, nella allegata relazione tecnico scientifica, che di esso è parte integrante, muove da un presupposto non controverso, ovvero la “eccezionale rilevanza culturale” del complesso monumentale che intende tutelare, ovvero il nucleo storico di Mantova, realizzato dall’antica signoria dei Gonzaga; afferma poi il rilievo della sua cornice, costituita come detto in narrativa dalle sponde dei laghi formati in tale punto dal fiume Mincio, in base ad un antico e celebre dipinto, la tavola quattrocentesca di Andrea Mantegna “Morte della Vergine”, in cui “è rappresentato un paesaggio lacustre che riproduce con esattezza il ponte e il borgo del Castello di San Giorgio”.
Sennonché, tale riferimento artistico iconografico, se vale senz’altro a ribadire l’importanza del bene culturale di cui si tutela la cornice, poco o nulla dice sulla attuale dimensione e percettibilità della cornice stessa. E’ sufficiente in proposito osservare che il dipinto citato, com’è noto, riproduce sì gli edifici mantovani di cui si è detto, ma da un punto di vista ideale, coincidente con la finestra della stanza nella quale si svolge la scena raffigurata; in altre parole, non intende illustrare la visuale di Mantova da un punto reale della sua cornice lacustre.
Per determinare la cornice da tutelare in questione, occorre allora, inevitabilmente, rifarsi alla situazione reale così come oggi percepibile, tenendo presente il criterio guida enunciato per i casi di vincolo indiretto comportante inedificabilità da C.d.S. sez. VI 6 settembre 2002 n°4566: la distanza fra il bene culturale da tutelare e l’area così sottoposta a vincolo indiretto può essere indice di irragionevolezza della prescrizione, nel momento in cui dall’area vincolata si goda del bene tutelato una visuale non significativa.
Può poi essere di rilievo ricordare che, nel caso oggetto della decisione citata, si ragionava di un’area sita ad una distanza di 650 metri da un complesso monumentale, contro la distanza più che doppia, di 1.500 metri, della quale si ragiona nel caso presente: è del tutto logico ritenere che, maggiore la distanza, più attenta debba essere l’istruttoria.
Nel caso di specie, quindi, non risulta che l’amministrazione, la quale pure afferma di avere eseguito sopralluoghi e di avere consultato numerose fonti iconografiche, si sia fatta carico di accertare in concreto se ed in che limiti il complesso monumentale di Mantova antica sia visibile dall’area di proprietà delle ricorrenti. Di conseguenza, il che rileva sotto il profilo della proporzionalità e adeguatezza, non risulta nemmeno avere esaminato la possibilità che l’inedificabilità possa essere soltanto parziale, limitata ad una porzione di area ovvero ad edifici con particolari caratteristiche di altezza o volumetria.
Ciò appare di particolare rilievo, se si considera che i ricorrenti, in sede di partecipazione al procedimento, hanno fatto pervenire all’amministrazione stessa ampie e articolate memorie, redatte da professionisti del settore e corredate da documentazione fotografica, nelle quali si argomenta che, per la particolare conformazione dei luoghi e per il loro profilo altimetrico, dalla maggior parte dell’area considerata, e in particolare da quella che dovrebbe ospitare le costruzioni, il centro monumentale di Mantova non sia visibile affatto.
Di tali osservazioni, nel provvedimento finale, la Soprintendenza non ha in sostanza tenuto conto, limitandosi ad affermarne l’infondatezza, ma senza dire, il che secondo logica è possibile con una semplice verifica sul luogo, che il loro assunto di fondo non corrisponde a verità, perché, ad esempio, in tutta l’area si gode ampia visuale del complesso monumentale.
La stessa Soprintendenza infine, nel momento in cui afferma, nella chiusa del provvedimento impugnato, di aver consultato, fra i testi significativi, anche gli strumenti urbanistici pertinenti all’area, non tiene conto fra essi in alcun modo del piano attuativo che la rende edificabile nella parte che interessa, e che degli strumenti urbanistici fa pur sempre parte.
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